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【摘要】
本文简要地回顾了近20年我国大陆成年智障人士安置的发展与现状，介绍了与智障人士融合安置有关的法规政策。文章分别以生活安置和就业安置为线索，阐述了智障人士安置的基本模式，并就推进智障人士社会融合进行了思考和展望。
【关键词】
中国大陆成年智障人士社会融合
一、 引言
1987年，我国首次对残疾人进行了抽样调查，基本摸清了残疾人数、地区分布、年龄结构、致残原因和残疾人的康复、教育、就业、婚姻、家庭等状况。1988年，出台了《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》，自此，我国残疾人事业进入了一个崭新的发展时期。根据中国残疾人联合会统计，自1988—2005年，我国残疾人事业取得了长足的进步［1］［2］，在康复、就业、义务教育、农村贫困残疾人的扶持、特困残疾人基本生活保障等方面的统计数据逐年递增。中国残疾人联合会在对残疾人事业的回顾中指出，国家为发展残疾人事业、改善残疾人状况采取了一系列重大措施，我国残疾人事业取得了历史性的进展和举世瞩目的成就［3］。
根据1987年抽样调查，我国约有1182万智力残疾人(以下称智障人士)，在数量上居各类残疾人中的第二位，其中18岁以上约有537万，占智力残疾人总数的45％。按照2006年最新抽样调查的数据，我国目前约有554万智力残疾人。我国智障人士的社会融合起步虽晚，但是以1990年《中华人民共和国残疾人保障法》作为起点，包括此后出台法规和一系列政策文件，我国的法律政策都非常强调“平等、参与、分享”的社会融合理念［4］。社会融合理念在我国智障人士融入社会进程中逐步得到体现和落实。本文立足我国整个残疾人事业发展的大背景，介绍智障人士融合性安置的有关政策法规，分析生活安置和就业安置的主要模式，思考和展望智障人士社会融合的发展前景。
二、 法规政策
(一) 法规
我国专门的残疾人立法工作起步较晚，但是我国最初的相关立法就确立了残疾人“平等、参与、共享”社会生活，充分体现了残疾人的社会融合理念。1990年，全国人大通过的《中华人民共和国残疾人保障法》是我国第一部残疾人社会保障的专门法，也是我国第一部社会保障法［4］。《残疾人保障法》的立法宗旨是:（1)保护残疾人的权益。（2)发展残疾人事业，为残疾人服务，解决残疾人问题，改善残疾人状况，促进残疾人“平等、参与、共享”。残疾人事业涉及康复、教育、劳动就业、文化生活、福利、环境以及残疾人组织的建设、法律责任。（3)促进残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果。
《残疾人保障法》的实施为包括智障人士在内的所有残疾人的社会融合奠定了法律基础。在劳动就业方面，规定了国家保障残疾人劳动的权利、残疾人劳动就业的方针、社会各方面的责任、给予残疾人的优惠与扶持等内容，特别是规定了各类组织均应按一定比例安排残疾人就业，在劳动就业的各个方面不得歧视残疾人。对于扶持农村残疾人参加生产劳动也作了明确规定。在文化生活方面，规定了国家和社会鼓励、帮助残疾人参加各种文化、体育、娱乐活动以及相关的扶持措施等内容。在福利方面，规定了国家、社会采取扶助、救济和其他福利措施，保障和改善残疾人生活，并且给予特别照顾。
1994年，国务院根据《残疾人保障法》和有关教育法律，制定了《残疾人教育条例》［5］，对于保障残疾人受教育的权利，发展残疾人教育事业起了极大的推动作用。该条例专门就职业教育和残疾成人教育作了规定，这为成年智障人士融入社会、平等参与社会生活在法规上创造了有利的条件。
(二) 政策
自1995年以来，国务院及各部委先后就残疾人事业颁发了若干政策性文件，涉及残疾人就业、社区残疾人工作、志愿者助残等。
1995年，财政部发布《残疾人就业保障金管理暂行规定》［6］，对残疾人就业保障金(简称“保障金”)作了界定:“保障金”是指在实施分散按比例安排残疾人就业的地区，凡安排残疾人达不到省、自治区、直辖市人民政府规定比例的机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织，根据地方有关法规的规定，按照年度差额人数和上年度本地区职工年平均工资计算交纳用于残疾人就业的专项资金。规定“保障金”专项用于残疾人职业培训、奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位、有偿扶持残疾人集体从业、个体经营、适当补助残疾人劳动服务机构经费开支等。劳动保障部等部门于1999年颁发的《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》［7］提出三种主要的就业形式:按比例就业、集中就业、个体就业。此外，还有下岗残疾职工再就业、支持农村残疾人参加生产劳动。我国《宪法》、《残疾人保障法》、《劳动法》，都明确规定对残疾人劳动就业要给予特别的扶持、优惠和保护。强调了劳动是公民的基本权利，残疾人与健全人一样，享有法律赋予的平等就业和选择职业、取得劳动报酬或收入、获得劳动安全卫生保护、接受职业技能培训、享受社会保险等权利。
1996年，司法部和中国残疾人联合会发布的《关于加强残疾人合法权益保障，做好残疾人法律服务工作的通知》［8］指出，要做好残疾人法律服务工作，以切实保障残疾人合法权益。
2000年，由民政部等14部委制定的《关于加强社区残疾人工作的意见》［9］指出:以政府为主导，社区为依托，社区居民委员会为核心、社区残疾人组织为纽带、社区服务机构为基础的工作机制，社区残疾人工作纳入社区建设总体规划，融为一体。
2000年，中国残疾人联合会发布的《关于开展志愿者助残的意见》［10］指出，志愿者助残的服务内容以日常生活服务为主，因人因地制宜，提供多方位的服务。特别提到，根据志愿者的特长和志愿者单位的资源优势，为残疾人提供医疗康复、技能培训、扶贫就业、法律帮助，以及为残疾人或子女提供学习辅导等方面的服务。服务形式根据残疾人的需求采取灵活多样、方便有效的服务形式。
(三) 发展规划
从1988年至今，国务院组织有关部门共制定了5个残疾人事业规划纲要。《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》［11］是我国制定的第一个有关残疾人事业发展的系统规划纲要，实际执行到1990年，1991年起执行“八五”规划。《纲要》规定:“举办城镇工疗站、农村生产福利院以及其他福利性生产安置单位，组织成年智力残疾人参加适当劳动和能力训练。”
自1991年，国务院制定了4份中国残疾人事业的五年计划纲要，包括“八五”(1991—1995)、“九五”(1996—2000)、“十五”(2001—2005)、“十一五”计划纲要(2006—2010)。五年计划纲要规定了残疾人的康复、就业、残疾儿童少年义务教育、扶持农村贫困残疾人、特困残疾人基本生活保障。以“十一五”计划纲要［12］为例，该计划纲要非常详细，还有18个配套实施方案，涉及康复、教育、体育、就业和社会保障、组织建设、法制建设、无障碍设施建设、法律救助、宣传文化等。“十一五”计划纲要强调，“全面建设小康社会的奋斗目标，进一步缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距，改善残疾人平等参与社会生活的物质条件和社会环境。”“十一五”计划纲要更加突出了残疾人融入社会生活的目标。其中，《智力残疾康复“十一五”实施方案》明确了成年智力残疾人士康复的任务目标:“承担社区康复工作任务的县(区)普遍开展成年智力残疾康复训练服务。”主要措施强调:建立健全社会化工作体系；开展有针对性的多样化康复服务，在有条件地区兴建集康复、教育、文娱、劳动等内容为一体的智力残疾人托养机构、庇护就业机构，为智力残疾人提供系统化、终身性康复服务；对成年智力残疾人开展生活自理、简单劳动技能、社会适应能力等训练，提供日间照料、娱乐活动、支持性就业等社区康复服务。在就业方面，要求“初步形成市场经济条件下促进残疾人就业的政策体系；登记求职残疾人按规定享受就业服务，残疾人就业服务机构服务能力显著提高，残疾人就业服务需求得到基本满足；登记失业、求职的残疾人按规定享受职业培训，提高培训后就业率；残疾人就业规模进一步扩大”。
三、 生活安置
我国大多数成年智障人士的生活安置以和家人同住为主，主要有两种形式:一种是与父母生活在一起，另一种是与配偶或子女生活在一起。此外，还有少数成年智障人士独立居住。自“十五”以来，我国为成年智障人士提供的生活安置服务的方式越来越多样化。目前，我国智障人士生活安置提供的服务有以下几种:
(一) 社区残疾人工作
在社区中成立残协，选聘全国残疾人专职委员，建立残疾人活动室，为生活在社区中的残疾人提供低保、就业、康复、法律、残疾人或残疾人子女就学服务、志愿者扶助、文体活动等社区服务。社区残疾人工作实际上是为居家生活的残疾人提供了支持性服务。
(二) 残疾人综合服务设施
残疾人综合服务设施是为残疾人在接受康复训练、职业培训、就业指导和开展文化、体育活动等方面提供综合性服务。残疾人可以进入机构接受专业服务。社区残疾人工作和残疾人综合服务设施都是针对所有类型的残疾人，并非单纯针对智障人士。
(三) 社区智障人士服务机构
各级政府部门协调，在社区中成立专门为成年智障人士提供康复训练、职业培训、就业指导和开展文化、体育活动等服务的机构。其业务指导由街道残联负责，目前的管理和运作方式参照事业性单位，其服务形式可分日间服务和住宿服务两种。上海市2005年启动的“智障人士阳光行动”，截至2007年7月底，在全市各大小街镇已成立了196个“阳光之家”和41个“阳光工场”［13］。
(四) 社会福利机构
由民政部门主管的社会福利机构照料的成年智障人士主要有两类:一类是从小生活在福利机构的被遗弃或失去父母的成年智障人士，另一类是来自家庭的成年智障人士。社会福利机构以生活照料为主，有条件的机构也开展康复、教育等方面的服务。
(五) 民非机构
民非机构即民办非企业单位，是企业、事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产创办的、从事非营利社会服务活动的社会组织，是一种非营利组织(nonprofit organization，简称npo)。npo可以为成年智障人士提供日间照料和寄宿照料两种形式的服务，根据机构的功能，可以在生活照料、康复、教育、就业、文体活动等方面提供有选择性的服务。
四、 就业安置
我国成年智障人士的主要就业安置形式有按比例就业、集中就业、个体就业［7］。
(一) 按比例就业
残疾人按比例就业是指依据《中华人民共和国残疾人保障法》的有关规定，机关、团体、企业事业组织、城乡集体经济组织，应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。按比例安排残疾人就业，对于企业接受残疾人就业有一定的强制性，是我国依法解决残疾人就业的战略性举措，成效显著。在实际操作中，按比例就业可以分为两种类型:一种是竞争就业或自主就业，智障人士与一般人在相同的工作场所独立工作，同工同酬，不需要特别的协助与支持。一种是支持性就业，智障人士在融合的环境中工作，并在求职和工作过程中得到职教老师或一般同事的持续、即时支持；有报酬，但低于普通同事。以上海为例，为智障人士就业提供支持的通常是初等职业技术学校的教师和基层残联的劳动就业指导人员，他们通常在智障学生求职过程和就业初期承担支持工作。
(二) 集中就业
集中就业是指残疾人在各类福利企业、工疗机构和盲人按摩医疗等单位劳动就业。福利企业是集中安排残疾人就业的具有福利性质的特殊生产单位。政府部门采取的措施是扶持和稳定集中就业。在实际工作中，集中就业也可分为两种类型:一种是支持性就业；另一种是庇护工厂，适合中、重度智障人士。庇护工厂与成年智障人士不是雇佣关系，而是为成年智障人士提供非融合式的就业训练与安置，主要是培养工作习惯，加强技能训练，发展其社会交往能力等。当前，随着经济改革和社会的发展，我国有关福利企业的发展和有关政策正面临大的调整。原先的许多福利企业因为接不到生产订单，面临停产或转型，但是也有一些新兴的福利企业在市场经济中已经寻找到劳动力密集、无需复杂职业技能的生产订单。在庇护就业方面，我国大陆部分省市已经开始了尝试。例如，2007年，上海将在社区建设完成250个“阳光之家”的基础上，继续在社区建设完成50个“阳光工场”，为中、重度智障人士提供庇护性就业。
(三) 个体就业
个体就业是指残疾人从事独立的生产、经营活动，取得劳动报酬或经营收入。个体就业实质上鼓励残疾人自主创业，但政府部门在税收、管理服务、解决生产经营过程中遇到的困难等方面给予优先扶持。个体就业适合少数职业能力和社会能力较好的轻度智障人士。
(四) 其他就业方式
我国残疾人的其他就业方式涉及农村残疾人和下岗残疾职工［7］。依据我国农村人口占多数的国情，我国农村残疾人约有4800万，占残疾人总数的80％。政府鼓励组织农村适合劳动的残疾人参加生产劳动，解决基本生活问题。而对于城镇下岗残疾职工，政府要求一方面做好基本生活保障，另一方面，加强职业指导和职业培训，促进再就业工作［12］。
总体而言，我国自“八五”以来，残疾人就业虽然面临诸多困难，但总趋势是在逐年好转，残疾人就业的比例在上升，就业的形式多样化。相比较其他类型的残疾人，智障人士因为智力和社会适应能力的限制，在就业方面存在更多的困难。
五、 我国智障人士社会融合的展望
(一) 社会融合是我国智障人士安置的基本理念
我国智障人士的社会融合安置起步虽晚，但在最初的立法、政策制定上都已经确立了社会融合的基本理念。经过近20年的发展，我国智障人士社会融合安置取得了极大的发展。在安置的模式和工作上积累了许多适合我国国情的成功经验。在未来的发展中，重要的是继承和推广社会融合安置的成功经验，创新工作模式，继续深入探索多元化的社会融合模式，落实在实际中，有效地推进智障人士的社会融合工作，切实提高智障人士的生活质量。
(二) 逐步建立弹性化的多元社会融合模式
我国大陆自1988年以来在智障人士的教育、康复、就业等领域的立法、政策以及实践取得了长足的进步，但起步晚且地区差异大。在上海等部分经济发达地区成年智障人士社会融合安置虽然发展较快，但其深入发展则需要在专业人才、服务内容和质量、管理效率、长效管理机制等等方面进一步充实和完善。在其他地区则需要加强地方政策建设，合理调配资源，加快启动和推进本地成年智障人士的社会融合进程。考虑地区经济社会发展的水平和特点，发展适合本地的社会融合安置模式。
我们认为，可以根据区域、服务内容和服务模式，发展智障人士社会融合的弹性化的多元安置模式。首先，弹性的社区安置。社区安置可以分为本社区安置和跨社区安置，其中，单一社区安置指社区残疾人机构主要针对本社区的智障人士及其他残疾人士，可以提供便利的服务；跨社区安置则是突破社区的限制，考虑残疾人士分布不均匀或残疾人服务机构的功能分工不同，实现资源共享。第二，弹性的服务内容。服务内容涉及教育、康复、就业培训和支持、特奥运动等，但是，服务内容的选择主要依据成年智障人士的障碍程度和需求来确定。第三，弹性的服务模式。服务模式上除了目前日间照顾、定期日间服务和上门服务，还可以发展重度障碍人士的住宿照顾。服务模式的选择也可以依据成年智障人士的障碍程度和需求来确定。
(三) 我国智障人士社会融合前景的展望
当前，我国智障人士社会融合的实践迎来了难得的发展机遇，各地开展了丰富的试点工作，取得了很多成果。法律和政策、理论和实践、国家经济社会发展等都为智障人士平等参与社会生活在创造着有利条件。相信以积极总结经验和工作创新来应对智障人士社会融合进程中的挑战，将会继续推动我国智障人士社会
融合
工作的深入发展。
参考文献
［1］中国残疾人联合会：《中国残疾人事业主要业务指标完成情况(1988—2000年)》，2001。
［2］中国残疾人联合会：《中国残疾人事业“十五”计划纲要执行情况统计公报》，2006。
［3］中国残疾人联合会：《中国残疾人事业发展回顾》，
http:／／www.cdpf.org.cn／lishi／shy002.htm。
［4］《中华人民共和国残疾人保障法》，1990。
［5］国务院：《残疾人教育条例》，1994。
［6］财政部：《残疾人就业保障金管理暂行规定》，1995。
［7］劳动保障部等：《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见的通知》，1999。
［8］司法部、中国残疾人联合会：《关于加强残疾人合法权益保障，做好残疾人法律服务工作的通知》，1996。
［9］民政部等：《关于加强社区残疾人工作的意见》，2000。
［10］中国残疾人联合会：《关于开展志愿者助残的意见》，2000。
［11］国务院：《中国残疾人事业五年工作纲要(1988—1992年)》，1988。
［12］中国残疾人联合会：《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》，2006。
［13］曹子平：《上海市智障人士社会融合实践研究》，参见本论文集。