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一、特许经营的国内立法发展历程
从20世纪80年代中期至今，特许经营在中国经历了三个发展阶段。1986年到1992年，中国餐馆以合作及商标和技术转让等方式建立分支店的尝试是特许经营的试验阶段。1993年到1996年是国内企业有计划、有步骤地开展特许经营业务的发展阶段。而自1997年开始，是中国特许经营逐渐迈入系统化正轨的阶段，在此期间中国商务主管部门颁布了一系列有关特许商业经营的政策、法规。由最初的《商业特许经营管理办法（试行）》到《商业特许经营管理办法》再到如今的《商业特许经营管理条例》，我们可以看到中国政府对商业特许经营所作出的法律规制努力，商务主管部门对规范特许经营市场秩序所制定的规章制度也是伴随着中国法制水平的逐渐提高而循序渐进的。
（一）《商业特许经营管理办法（试行）》
原国内贸易部于1997年11月14日颁布的《商业特许经营管理办法（试行）》，对规范特许经营的发展起到了一定的促进作用。《办法（试行）》的出台可以说是中国关于特许经营立法的一次有益的尝试。
《办法（试行）》规定了特许经营的定义、特许者应当具备的条件、被特许人的资格、特许人和被特许人的权利和义务、特许经营的基本形式、特许经营合同的基本内容以及被特许人应向特许人缴纳的费用种类等；《办法（试行）》还规定从事特许经营活动必须签订特许经营合同。《办法（试行）》适用于所有在中国境内从事商业特许经营的企业、个人和其他经济实体。在国务院各部委发布的一系列与特许经营有关文件中，只有《办法（试行）》明确使用了“特许经营”的概念。
概括而言，《办法（试行）》具有如下显著特点：
第一，明确了商业特许经营的定义。
《办法（试行）》首次在中国对于特许经营、特许经营的基本形式、特许经营费的种类等作出了明确定义，这些定义在此后的《商业特许经营管理办法》得到了沿用，并对以后类似法规的制定产生了影响。
《办法（试行）》第2条对中国的商业特许经营给出的定义是，“特许经营是指特许者将自己所拥有的商标（包括服务商标）、商号、产品、专利和专有技术、经营模式等以特许经营合同的形式授予被特许者使用，被特许者按合同规定，在特许者统一的业务模式下从事经营活动，并向特许者支付相应的费用”。由此明确了中国的商业特许经营活动是指以知识产权使用许可、产品（或服务）以及经营模式为特许内容。此外，《办法（试行）》还对直接特许和分特许（区域特许）这两种商业特许经营方式（第5条）以及特许经营费的种类（第14条）等进行了概括说明。这些定义对以后的《商业特许经营管理办法》及相关特许经营著作有很深远的影响。
第二，明确了特许经营合同主体资格、特许经营合同的基本内容以及合同当事人的基本权利义务。
《办法（试行）》第6条对特许人的资格进行了明确规定，即特许者必须具备：（1）具有独立法人资格；（2）具有注册商标、商号、产品、专利和独特的、可传授的经营管理技术或诀窍，并有1年以上良好的经营业绩；（3）具有一定的经营资源；（4）具备向被特许者提供长期经营指导和服务的能力等条件，这是判断特许人是否具有订立特许经营合同主体资格的标准。
在特许经营合同基本内容方面，由于《办法（试行）》颁布施行时，我国还没有制定颁布合同法，因而，《办法（试行）》仅对其作了简单规定。尽管规定内容较为笼统而且粗糙，但对实践还是起到了一定的积极作用。
第三，明确了适用范围，不适用于境外投资人以及外资企业在中国内地从事商业经营活动。
如前所述，虽然该《办法（试行）》是中国第一个规范特许经营的较为全面的法规，意义非凡。但是其包含的19条内容相比特许经营的基本法律问题来看，显然过于笼统和原则。首先，对特许者、被特许者权利、义务，对特许权的内容及其保护，对特许合同的内容等都规定得不够具体、全面，而对特许合同的变更和终止更是没有提及。其次，《办法（试行）》的法律效力不高，并不是国家的法律；而作为国务院各部委制定的行政性法规也多是以“通知”、“办法”的名义颁布，不适应日渐活跃的商业特许经营活动。这些都在一定程度上制约了我国商业特许经营活动的发展。
而在《办法（试行）》颁布施行前后，国务院有关部门还相继颁布施行的其他的政策性法规包括《连锁经营管理规范意见》等八部法规。这些法规分别从工商登记、财务管理、增值税缴纳、经营商品品种、商标许可及备案等各个方面对特许经营进行了规范。虽然这些部门规章并非完全针对特许经营，但其中相关规定对特许经营的发展有着重要的影响。这些文件不仅明确肯定了特许经营的合法性，还对特许经营的发展起到了重要指导作用。对这八部文件，现简单介绍如下：
其一，国内贸易部1997年3月发布的《连锁经营管理规范意见》。这是第一个直接涉及特许经营的法律规范，值得注意的是，“特许连锁（或加盟连锁）”在此法规中被列为连锁店的三种形式之一。
其二，国家工商管理行政管理局和国内贸易部1997年5月联合发布的《关于连锁登记管理有关问题的通知》。本通知主要目的在于解决特许经营中，特许人授权被特许人统一使用企业名称中的字号的行为与我国工商企业名称登记有关条款的冲突问题。为此，通知规定：“与总部没有资产关系的门店，经总部同意，也可以使用总部名称中的字号。”
其三，财政部1997年9月发布的《企业连锁经营有关财务管理问题的暂行规定》。这部法规的最大实际功效在于明确了特许人与被特许人之间在财务上的相互独立地位。
其四，财政部、国家税务总局1997年11月联合发布的《关于连锁经营企业增值税纳税地点问题的通知》。按照该规定，被特许人应向其所在地主管税务机关申报缴纳增值税。
其五，国家经贸委、国内贸易部、文化部、邮电部、国家新闻出版署、国家工商行政管理局、国家烟草专卖局1997年6月联合发布的《关于连锁店经营专卖商品有关问题的通知》。
其六，国家工商管理局商标局1997年8月颁布的《商标使用许可合同备案办法》。该办法在进一步规范特许经营的商标使用许可合同的同时，规定了商标使用许可合同的订立原则、备案方法、主要内容以及备案费缴纳等。
其七，国家工商行政管理局1996年8月发布的《驰名商标认定和管理暂行规定》。
其八，《外商投资商业企业试点办法》。这是国家经贸委1999年6月25日发布的在《商业特许经营管理办法》施行前禁止外资企业在中国内地从事商业特许经营的规范性文件之一。该法第2条规定：“本办法适用于外国公司企业同中国公司企业在中国境内设立中外合资或合作商业企业（以下简称合营商业企业）。暂不允许外商独资设立商业企业。”同时，第6条第5项还规定：“合营商业企业的分店只限于中外双方直接投资、直接经营的直连锁形式，暂不允许发展自由连锁、特许连锁等其他连锁形式。”
当然这八部文件也有很大的不足。这些国家部委发布的规定，都是政策层面的指导性文件，虽然对相关企业开展特许经营起到了一定的引导作用，但是，对于如何规范特许经营行为，约束特许经营的不规范操作，防止特许经营的陷阱，保护投资者的合法权益，都未能起到实际作用。
相比较于以上的法规，真正对特许经营起到法律保障作用的是与特许经营相关的法律和行政法规。
首先，《民法通则》作为私法的基本法律，是适用于整个私法或民商法领域的。因此，其基本原则如诚实信用、等价有偿等也同样适用于调整特许经营关系。其次，《合同法》分则中列出的15个标准合同中，虽然没有特许经营合同，但是根据《合同法》第124条：“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定”，特许经营合同可以适用合同法和其他相关法律。再次，包括《商标法》及其实施细则、《专利法》及其实施细则、《著作权法》及其实施细则、《计算机软件保护条例》等知识产权保护的法律体系。再者，1993年通过并实施的《反不正当竞争法》，其主要内容就是确定和限制不正当竞争行为，与特许经营有关的主要内容有：侵犯商标专用权的规定，侵犯商业秘密的规定以及采购限制的规定等。最后，其他法律、法规。根据特许经营合同的具体内容可以适用或类推适用的法律、法规还有《产品质量法》、《刑法》以及《仲裁法》等。这些法律都在很大程度上约束特许经营的不规范操作，保护投资者的合法权益，起到了重要的法律保障作用。
（二）《商业特许经营管理办法》
在2004年年底前，为了履行中国加入WTO的承诺，将外商投资企业从事商业特许经营纳入统一规范中进行管理，商务部于2004年12月31日颁布了综合《商业特许经营管理条例（草案）》部分内容和《外商投资商业企业试点办法》内容的《商业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）。该办法共九章42条，分别规定了特许经营的定义及对特许经营当事人、特许经营合同、信息披露、广告宣传、监督管理、外商投资企业从事特许经营、法律责任等进行了详细规定。《办法》适用于国内的企业或经济组织，也适用于国外的企业。
《办法》对此前的《办法（试行）》进行了大幅度的修改和补充。首先，在特许人资格方面，《商业特许经营管理办法》要求被特许人必须是“依法设立的企业或者其他经济组织”，强调了参加特许经营活动的经营主体性。其次，在特许经营合同内容方面，《办法》弥补《办法（试行）》粗糙简单的规定，对合同的主要条款作了具体规定，同时专门规定了特许经营合同终止后特许经营合同的效力。这些内容主要体现在《商业特许经营管理办法》第16条规定的竞业禁止内容和第21条规定的被特许人保密义务。
同时为了满足特许经营发展现状对法制环境的要求，《办法》借鉴了西方市场经济发达国家的相关立法理念，在信息披露、反垄断、市场准入等方面进行了一些制度的创新。
首先，创制了信息披露制度，对特许人应当披露的信息内容、程序、责任作了明确规定。
其次，关注了特许经营过程中类似虚假广告损害加盟商利益的这类特许经营陷阱问题，《办法》的第23条、24条、26条都规定要求特许人发布广告宣传的信息必须具有真实性。对违反相关规定的企业，《办法》也规定了相应的惩治办法。
再次，引入了公平竞争的观念和限制不当拘束、不公平交易行为的规定。《办法》第5条规定“特许人以特许经营方式从事商业活动不得导致市场垄断、妨碍公平竞争”。《办法》第10条规定，特许人应“按照合同约定为被特许人提供货物供应。除专卖商品及为保证特许经营品质必须由特许人或者特许人指定的供应商提供的货物外，特许人不得强行要求被特许人接受其货物供应，但可以规定货物应当达到的质量标准，或提出若干供应商供被特许人选择”。
最后，设立了外资企业从事商业特许经营活动的特别行政许可制度，明确取消了外商投资企业从事商业特许经营的市场准入限制，这也是中国政府加入WTO的承诺。
综上所述，《商业特许经营管理办法》在延续《商业特许经营管理办法（试行）》的基础上汲取了《商业特许经营管理条例（草案）》的许多有益规定，但是它的法律效力问题和对特许经营市场的规范效果问题仍然不能被忽视。同时，其中的许多规定仍然规定得过于笼统不明确。例如在信息披露制度方面，《商业特许经营管理办法》虽然专门创制了信息披露制度，但是却没有就监督信息披露义务的履行和违反信息披露义务的法律责任作出具体规定。这就导致了该制度最终只能流于形式。
（三）《商业特许经营管理条例》
为进一步规范商业特许经营活动，促进商业特许经营健康、有序发展，维护市场秩序，2007年1月31日，国务院第一百六十七次常务会议通过了《商业特许经营管理条例》（以下称《条例》），《条例》自2007年5月1日起施行。《条例》共有五章34条。《条例》是商务部成立以来，在特许经营领域出台的最重要的一部法规。从此，这部《条例》成为我国规范特许经营的最基本法规。特许人从事特许经营活动有了明确的法律规范，被特许人将能够依据法律的规定获得更有保障的司法救济，政府主管部门监督特许经营将有法可依，司法机关面对特许经营纠纷，将能从容依法裁判。
（四）发展历程的总结
自20世纪80年代特许经营在中国萌芽发展以来，为了使特许经营发展得更快，发展过程中的负面因素影响最小，中国政府在该领域的法制建设方面不断努力。从《商业特许经营管理办法（试行）》到《商业特许经营管理办法》再到《商业特许经营管理条例》，规制内容从笼统、原则发展到具体、全面，规范价值也从流于形式性发展到具有实际操作性。同时，我们也能看到，在中国“入世”之后，随着《商标法》、《专利法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》等有关知识产权的法律的进一步的完善，同时在《合同法》等民事法律的协助规范下，可以说，规范特许经营的基本法律体系在中国已经建立。也正因为如此，我国不可能再制定一部包括知识产权、合同等内容在内的专门的特许经营法律。
当然，在由计划经济转向有中国特色社会主义市场经济转轨的过程中，特许经营遇到的品牌意识不强、规模化程度低、管理水平低等困难和挫折也是可以预见的。因此，在面对几乎一致斥责中国特许经营“法律体系不完善”，“法律环境不良好”的言论时，我们应当清醒地认识到我们对特许经营的法律保障还有很大的提升空间。如何进一步完善特许经营的配套司法措施，改善特许经营的法律环境，加大知识产权保护的执法力度，是我国特许经营法律保护下一步考虑的重点。
二、《商业特许经营管理条例》的体系
《商业特许经营管理条例》是中国特许经营领域目前最重要的专门法规。它的实施标志着商业特许经营的发展步入了法制化、规范化的轨道，也成为推动中国特许经营领域发展的外在动力和保障特许协议当事人的重要法规。《条例》主要构建了以下五个方面的法律制度：
第一，明确了特许经营市场的准入标准，具体确定了特许人的资质条件。主要包括以下三个方面：其一，只有企业可以作为特许人从事特许经营活动，其他单位和个人不得作为特许人从事特许经营活动；其二，要求特许人从事特许经营活动拥有成熟的经营模式，并具备为被特许人持续提供指导、技术支持和业务培训的能力；其三，规定特许人从事特许经营活动应当拥有至少2个直营店，并且经营时间超过1年，即“两店一年”要求。
第二，确立了事后备案制度。《条例》第8条规定了特许人应当自首次订立特许经营合同之日起15日内，依照本条例的规定向商务主管部门备案。这一制度的建立有助于帮助潜在的被特许人了解特许人的基本信息，作出恰当的投资决策，同时形成对特许人的社会监督，最大限度地保护广大投资者的利益。
第三，信息披露制度。《条例》明确规定特许人应当实行完备的信息披露制度，规定特许人进行完整的信息披露、独立的财务审计以及不充分及虚假披露信息的法定赔偿等基本内容，保障了被特许人的知情权。
第四，严格明确的处罚制度。对特许人不具备相应条件从事特许经营活动、特许人未依照规定向商务主管部门备案、特许人违反有关条例规范以及违反信息披露要求等违法行为，均明确规定了有关罚责。
第五，举报制度和公告制度。《条例》规定“任何单位或者个人对违反本条例规定的行为，有权向商务主管部门举报”。同时要求“商务主管部门应当将备案的特许人名单在政府网站上公布，并及时更新”。上述制度的规定，旨在通过包括社会监督在内的不同方式促使特许人合法经营、规范经营。
三、《条例》的创新
相比较而言，《条例》对之前颁布的《商业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）进行了如下的弥补和创新。
首先，明确了特许经营合同中特许人和被特许人之间的权利义务。为了减少特许经营活动在出现因特许经营合同不够规范而引起的纠纷，《条例》从三个方面作了规定：一是《条例》第11条规定特许人和被特许人应当采用书面形式订立特许经营合同，并明确了特许经营合同应当包括的主要内容；二是《条例》第12条规定了特许人和被特许人应当在特许经营合同中约定，被特许人在合同订立后一定期限内，可以单方解除合同；三是《条例》第13条中规定除被特许人同意的外，特许经营合同约定的特许经营期限应当不少于3年。除此之外，《条例》还特别规定了特许人和被特许人各自的行为规范。其中《条例》重点对特许人的行为规范作了规定。例如，《条例》第14条规定特许人应当向被特许人提供特许经营操作手册，并为被特许人持续提供经营指导、技术支持、业务培训等服务；《条例》第16条规定特许人要求被特许人在特许经营合同订立前支付费用的，应当以书面形式向被特许人说明该部分费用的用途以及退还的条件、方式；《条例》第17条规定特许人应当按照合同约定的用途使用向被特许人收取的推广、宣传费用，并将使用情况及时向被特许人披露；这些内容都是对之前《办法》的大幅度内容上的补充。同时《条例》也强调了被特许人对相关商业秘密应尽的保护义务。例如《条例》第18条规定：被特许人未经特许人同意，不得向他人转让特许经营权；被特许人不得向他人泄露或者允许他人使用其所掌握的特许人的商业秘密。
其次，完善了《办法》中流于形式的信息披露制度。《条例》第20条规定“特许人应当依照国务院商务主管部门的规定，建立并实行完备的信息披露制度”。《条例》第21条规定“特许人应当在订立特许经营合同之日前至少30日，以书面形式向被特许人提供本条例第二十二条规定的信息，并提供特许经营合同文本”。《条例》第22条所规定的特许人应当提供的信息内容包括：特许人的名称、住所、法定代表人、注册资本额、经营范围以及从事特许经营活动的基本情况；特许人拥有的注册商标、企业标志、专利、专有技术和经营模式等经营资源的基本情况；特许经营费用及其收取办法；特许人为被特许人提供服务的能力；对被特许人在经营方面的管理和监督的情况；特许经营网点投资预算；在中国境内现有的被特许人的数量、分布地域以及经营状况评估；最近2年的经会计师事务所审计的财务会计报告摘要和审计报告摘要；最近5年内与特许经营相关的诉讼和仲裁情况；特许人及其法定代表人是否有重大违法经营记录等12个方面。《条例》第23条还对特许人提供的信息应当真实、完整、准确，不得遗漏有关信息或者提供虚假信息作出了明确规定。
再次，创立了特许人事后备案制度。《条例》第8条、第9条以及第10条明确规定特许人应当自首次订立特许经营合同之日起25日内，向商务主管部门备案，并规定了备案的程序以及备案时应当提交的文件、资料。商务主管部门收到特许人提交的符合规定的文件、资料后，应当予以备案，通知特许人，并将备案的特许人名单在政府网站上公布和及时更新。
最后，规定了严格的法律责任制度。《条例》第四章对违反条例规定的违法行为，包括特许人不具备相应条件从事特许经营活动、特许人未依照规定向商务主管部门备案、特许人违反有关行为规范以及违反信息披露要求时，规定了明确、严格的法律责任。其中作为行政法规，《条例》主要规定的是违反管理性要求所应当承担的行政责任，同时明确对构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。
四、《条例》的评价与展望
《条例》实施前，我国特许经营市场秩序不规范的问题比较突出，如特许人不具备特许经营资质条件就招募加盟商或是特许人披露信息不规范等。《条例》实施以来，其意义是非常积极的。它的意义主要在于为特许人开展特许经营提供了更明确的准入标准，规定了特许人必须履行的信息披露、按期备案等相关法律义务，使特许企业接受广大投资者的监督，有效地保护了广大投资者利益。同时，通过《条例》的实施，逐步规范商业特许经营市场，将不符合开展商业特许经营的企业排斥于市场之外，为真正具有竞争力的特许经营企业提供一个良好的市场环境，促进商业特许经营的健康、有序发展，打造更多更好的商业特许经营品牌。最后《条例》的颁布和实施，使得商务部门做到了有法可依，强化了职权法定、依法行政的理念，也成为促使有关政府部门构建“阳光政府”、服务型政府的外在动力。
然而《条例》仍然存在着一些突出的问题。《条例》仍然没有涉及特许经营合同变更、转让和终止时的条件；而且《条例》第12条规定给予受许人在特许经营合同订立后“一定期限”内，可以单方解除合同。但“一定期限”的字眼过于模糊，难以进行司法上的认定。同时特许经营法律的信息披露中没有对关联方信息的涉及，这些都是《条例》的不足和需要完善的地方。
当然《条例》的实施并不意味着有关特许经营的法律体系已经完善。为保证《条例》的贯彻落实，我国还必须进一步制定相配套的管理办法和部门规章，尽快制定有关《商业特许经营处罚程序规定》，完善行政处罚工作制度。同时应当建立权责明确、监督有效、保障有力的行政执法体制，加强行政执法队伍建设，推动《条例》及所确立的各项制度能真正得到贯彻落实。