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汉初，刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训，广建王侯。先封“异姓七国”（韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁），继而在消灭异姓六国（长沙除外）的过程中建立“同姓九国”（楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕），实行了郡、国并存制。汉初的王国不但统率侯国或数县，而且常常兼数郡之地，严重地威胁和阻碍了中央的统治权，因而汉初60郡中，同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡，汉帝自领的郡只有15个。
以后，文帝、景帝、武帝多次削藩，令诸王不得自治其国，所属官吏皆由天子授予。景帝时，一诸侯国便只领一郡，王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。根据《汉书·地理志》记载，至西汉末年有郡国10，其中除三辅（沿京畿地区的三郡）外，有郡80、国0；大郡领县三、五十个，大国领县最多十余个，国仅领县三、四个。可见，西汉末年郡和国级别虽相同，实际上是郡大国。王莽时，郡数增至15。东汉初，光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况，为减少官役，与民休息，对郡、县曾大加并合。《后汉书·光武帝纪》记载：建武六年（0年）“并省四百余县”，约相当于当时县数的四分之一；继而累并郡、国1，占当时郡、国总数的十分之一强。以后，又遵西汉之制，至顺帝永和五年（140年）共有郡、国105，并成为较稳定的行政区划，直到东汉末。
郡下统县，战国已然，秦王朝推行全国。汉承秦制，仍在郡下辖县，并有所发展。《汉书·百官表》云：县“列侯所食县曰国，皇太后、皇后、公主所食曰邑，有蛮夷曰道。”表明西汉的县级行政区划，已有县、国、邑、道之别。据《汉书·地理志》载，西汉在元封年间有一百零三郡，下辖“县、道、国、邑，千五百八十七”；据钱大昕在《二十二史考异》中根据郡、国所辖的县统计，西汉实有县级行政单位1578个，其中：县144、侯国188、道0、邑16。王莽时，全国15郡，国下领县、邑0个。东汉永和五年时，全国105个郡，国下辖“县、邑、道、侯国千一百八十”，较西汉末几乎少去三分之一。
汉代的郡守府衙，没有明清时期地方知府府衙的那般奢华与醒目，这也就是比普通人家的院落大些，门高些。和南阳豪族何氏家族的比起来更是一个在天，一个在地。
在南阳过了近大半个月，刘尧仔细对整个荆州北方的情况考差了很久，终于在郭嘉和荀攸等人的配合下做出了这本《军政要术》。决定在荆州南阳先开始实行一些经济上的改革，增强荆州的实力。今天诗歌好天气，刘尧便便装和周青去南阳郡郡府找太守沮绶商量这些事。
“咦？”刘尧怀揣着两卷《军政要术》，在周青的陪伴下迈步踏进府门，突然看见昨日见到的南阳太守沮绶和众多豪门代表具都在府衙内，这让他轻咦了意思了。
“不知诸位先生怎么来了此地？”刘尧意识到出了什么事，让周青向众人略带疑惑的问向众人。
“是这样的王爷。”听到刘尧的问话，南阳户曹徐畅首先；“近期从司州和兖州一代逃过来打量的流民，在我们南阳一代造成了很大的危害。沮太守先是将大量的无主土地分给他们跟中，但是任然解决不了这个问题。现在我们者在讨论该怎么办呢？”
刘尧向沮绶了解下情况，“其实这个很好办，收容其中的农民迁居到荆州南边去开荒种娘，而工匠化些人去修理公共设施和灌溉设施就可以了吗！现在我会调动一大部分资金建设荆州南部，而缺的就是劳动力。”
“我在这里成立了一个开荒团队，中原的一些大户都参与了进来。他们主要的目的就是将当地的一些湿地平民和流亡人口通过迁移到南方来。我荆州，扬州，交州一代地域广阔，土地肥沃，有大量的可耕作土地因为缺乏充足的劳动力为没有得到开发。为了整形我南方经济发展，本王在离京赴任之前，特地向父皇青雉到北方并州，冀州，兖州等地平灭叛军。”
刘尧道：“当年秦政权的颠覆，可以基本上与失地农民变为流民而统治当局采取措施不当有关。而我大汉黄巾军事变和当年的赤眉动乱就是农民变为流民的典型。现在我们讲一个流动性过剩的问题，这个问题很棘手，但是，失去土地的农民，如果生活得不到保障，变为流民危害性更大。”
刘尧知道明朝开国皇帝朱元璋本身就是流民，他清楚流民的危害，于是就创造户口政策把农民无条件的限制的土地上，农民想出行，必须要有批准。他的这一政策从表面上抑制了农民的流动，但是，经济规律要求资源的优化配置，农民的自由流动是社会发展的必然要求，结果，明朝末年农民的流动性更大。李自成和张献忠就是他们的领袖，后果是，国家力量在流民的打击下明朝政权覆灭，而李自成又没有管理国家的能力，为满清贵族入主中原提供了极好的机会。
那么流民是怎么产生的呢？史学界关于这一问题的研究也是众纷纭。1世纪大多学者认为流民是由于土地兼并而产生的。翦伯赞先生就认为：“土地集中，其意义就在于把农民从土地上驱逐出去。”金观涛先生也认为流民问题的爆发是由于土地兼并突然加剧。其实流民的产生不仅仅是由于土地的兼并，我们可以从多个方面探究。导致流民产生的直接原因大概有以下几：
首先就是土地兼并。这是封建土地所有制无法割除的一个弊病，只要土地私有制存在，土地兼并就不可能被遏制。如：如西汉成帝时,地主官僚大占良田,丞相张禹就“多买田至四百顷,皆径渭灌溉,极膏腆上贾”。商人秦杨“以农田而甲一州”。就连佛寺、道观也广占田地,“侵损百姓”,唐代就有“十分天下之财而佛有其七八”之。无怪乎杜佑感叹：“开元之季,天宝以来,法令弛坏,兼并之弊,有逾子汉成、哀之间。”地主、官僚、贵族、商人、高利贷者五位一体,肆行兼并,以至“富者田连降陌,贫者无立锥之地”。大量农民破产失业,不是沦为佃户,就是流离远徙。“富户侵占民田,以致贫者流离转徙”。这一记载揭示了土地兼并与农民背井离乡之间的关系。
“流民不是我们害怕的，但是大量流民无法得到安置就要带来很大的危机，这要求每一个政权当局采取适当的措施，对待失地农民。历史上也有成功化解流民危机的典型。比如我大汉高祖刘邦建国之初，就很好的召回流动性的农民。”
沮绶听了刘尧的话，在一旁开口道：“王爷的看法很好。各位。你们也知道，这些流民大多是几年前黄巾之乱而形成的，这些人里面不定就有些黄巾乱党，土匪贼寇。各位都是我荆州一带得上排行的知名人士。何不与王爷一起投资将这些人送到南方去开荒呢！我作为南阳太守，自愿出资白银1万两入股王爷的拓荒农场。”作为河北地区的世家子弟，这钱沮绶一也不在乎。
何府的何昆也加入了进来，“我南阳何氏家愿出500万两白银入股，并且亲自招募流民建立工程队。”
接着代表南方分支的萧家也愿意出钱支持刘尧的计划。其他原来还在犹豫不决的世家考虑了许久，想起几年前那场席卷了整个大汉天下的黄巾之乱时，都不有变色，那些人不就是被没饭吃，没衣穿给必反的吗？到头来，那些暴民都起来造反。我们一旦被她们抓到那还不一刀就给割了脑袋。
最后的几个世家都坐不住了，这件事本来就不是什么为难的事。原先以为这位燕王到了这荆州是为了从他们这些世家豪门身上来剪羊毛。但是经过这半个月的观看，燕王陛下并没有向那位世家豪门索取过什么好处，让人惊奇的是四处派人宣传成立南方商业会所的事。
看到大家的目光都在定向自己，剩下的世家代表也都在原来的基础上加大了投入，表示愿意投钱来搞这个工程。
见在场的的世家豪门都加入了进来，刘尧这才开口到：“诸位，也都看到了。如今的荆州虽然在几年前的黄巾之乱中得到了恢复，且不我在座的南阳如何，就比如前几天本郡的一个县城的一个读书人某被乡绅举荐为代理县令，然这位县令一人身兼数值，这县丞、县尉等多职空缺，县中事务显然已无人处置。某也别无他求，希望给位能在新任县令批文下来之前助本王拍些族中的子弟来协助各个地方县令处理事务.在此本王也会声明，如果有人做出了好的成绩，本王也不会吝惜官职，我管理的四洲还有很多的郡县缺乏官员。这些职位我都是留给那些有才能的人。这些都是得到朝廷承认的，可不是什么草台班子所封得。不知各位族长，意下如何？”